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集體建設用地流轉的困境

融資功能如何實現？流轉收益如何分配？是目前集體建設用地流轉中需要解決的兩個最重要的問題——廣州番禺區集體建設用地流轉調研文/王大偉 黃躍在廣東等經濟發達地區，用地需求旺盛，集體建設用地流轉在《土地管理法》頒佈之前就大量存在。但到目前為止，我們的法律僅允許兩類情況下的集體建設用地流轉：一是農村集體經濟組織可以使用規劃范圍內集體建設用地興辦企業，或者與其他單位、個人以土地使用權入股、聯營等形式共同舉辦企業；二是企業在發生破產、兼並的情況下可將依法取得的集體建設用地流轉。隨著農民土地權利意識的日益增強，他們對集體建設用地流轉的要求不斷提高，隻能以上述兩個例外規定作為流轉依據顯然不足夠。出於實踐需要，廣東省和廣州市分別於2005年和2011年出臺瞭規范集體建設用地流轉的規定，並進行瞭多年的實踐探索。集體用地流轉普遍存在流轉普遍存在，方式以出租和轉租為主。雖然番禺已成為廣州市都會區的一部分，但集體土地占全區總面積的50%，集體建設用地占全區建設用地的1/3，集體建設用地量大面廣，流轉現象大量存在，流轉方式以出租和轉租為主。2012年，番禺行政區劃調整前，農村產業園區超過200個，總占地4萬多畝，平均每個園區用地200畝。這些園區多數是村集體早年在土地上建設的廠房，分塊或整體出租給企業，企業在經營期間可轉租。例如，地處番禺中心的市橋街道沙墟二村，總面積40公頃，其中工業用地約1.3公頃，廠房約13000平方米，商業用地超過10公頃；沙墟二村的工業廠房實行租期10年、整體發包的方式，目前租金每平方米15元；商業用地以村集體建設為主，全部為短租，在租金支付方式上，通常為按月支付，並逐年遞增。流轉期限有所延長。在政府引導和推動下，流轉的合同期限有變長的趨勢，集體土地使用權人權益相對更為完整，流轉的方式類似於土地使用權的出讓。不同於月租、年租或者稍長年限的出租形式，一些集體土地使用權流轉期限通常達到20-30年。相比省市有關規定提出的集體建設用地流轉期限不高於同類國有建設用地流轉期限（即工業用地50年，商業用地40年），集體建設用地出讓的期限仍然較短，但相比年租已經有瞭顯著變化。在更加穩定和長期的合同條款下，投資人的預期更為穩定，投資意願增強。例如，位於化龍鎮和石基鎮的廣州國際展貿城和華創動漫產業園，集體土地使用年限都是30年。分散流轉開始轉變為集中規模流轉。流轉地塊由村組為主轉向村組聯合，整片集中開發。上述國際展貿城園區和華創動漫產業園區總面積分別達到4800畝和近2000畝。其中，國際展貿城是廣州大學城建設期間搬遷安置的16個村的留用地塊。為對這些土地進行統一開發，區政府成立億隆公司，與16個村集體進行協商，整體簽訂土地使用權合同。國際展貿城的第一個項目是廣東光谷，一期完成252畝，總投資超過10億元。華創動漫產業園一期完成1118畝，全部為石基鎮各村整合的集體建設用地，園區投資近20億元。集體用地流轉中的5大問題村集體“惜售心態”和“升值預期”明顯，集體存量建設用地流轉仍傾向於短期化。土地流轉中，村集體仍盡可能要求縮短租期，這隱含著集體對土地的升值預期。地處番禺中心區的沙墟一村與某企業關於一個商業地塊的談判表明瞭這一點：企業提出的條件是40年租期，租金17元/平方米，第六年後每兩年增加2%；村集體的條件則是期限30年，租金10元/平方米，第五年後每年遞增7%。以村集體的要求計算，集體土地價格基本與國有土地的價格相當，基本實現瞭“同價”。若將上述地塊的未來租金折算成當前價格，30年租期大約相當於土地出讓金總價240萬元/畝，如果折算成同類國有用地的40年期，則出讓金為320元萬/畝。與2011年番禺區相對偏遠地段的商服用地出讓價格300萬-350萬元/畝基本相當。集體土地抵押融資功能弱。根據我們對番禺區國際展貿城的考察，因為所用土地為集體性質，根本無法進行抵押融資，建設初期投入的10億元全部為企業自籌資金。而該企業之所以選擇該區域投資，一個重要原因是：政府承諾在園區附近2000畝的國有土地出讓上，拿出一定份額優先滿足廣州光谷企業控股方。但到目前為止，國有出讓地塊仍沒有獲得批復，企業資金運轉也面臨較大壓力。目前，雖有部分地方性金融機構如廣東農商銀行，對集體土地上的園區企業給與瞭一些支持，但通常是基於企業運營一段時間、運作情況良好的條件；即，金融支持是以企業既有資產，而不是企業的集體土地使用權為抵押。土地使用權人權益保障不完善。在集體土地使用權人權益保障方面，土地使用權人在與集體的談判中處於相對弱勢的地位。“假如發生糾紛，即使先前簽訂合同，但村集體總有辦法讓投資企業離開”。番禺實施房地合一的不動產登記政策，這對國有建設用地及使用人有明顯的便利和優勢，但對集體土地使用者則是不利的。例如，番禺某城中村內運營的酒店，由外來企業投資建設，但在實施產權登記時，實際要將酒店登記為村集體物業。集體建設用地流轉缺乏統一有效管理。雖然廣州市制定瞭集體建設用地流轉管理辦法，但實質上對集體建設用地使用仍缺乏有效約束，對集體建設用地投資強度、集體土地閑置等，都沒有明確的要求和處理辦法。“辦法”要求集體建設用地流轉納入統一的平臺，但企業租用集體建設土地，多數隻是通過村集體，很少進行統一公開的招拍掛程序。流轉收益高度集中於村集體。集體建設用地出讓和出租過程中，土地資源管理部門僅收取土地登記費等技術服務費用，土地增值收益全部由集體獲得。處在優勢區位的村集體，在與政府進行統一規劃建設的談判中，處於強勢地位。例如，地處番禺中心區的某城中村，因城市幹道修建涉及該村搬遷約100戶，村集體提出以1900萬元獲取某15000平方米工業地塊，並按“三舊”改造方式轉為居住用地後、自行開發負責安置的方式，之後該地塊被征收3000平方米，村集體即獲得補償700萬元。剩餘土地開發也因“工轉商”的補交費用問題擱置，道路修建也始終沒有動工。建議規劃引導在調研中發現集體建設用地流轉中需要解決的兩個最重要的問題：首先是集體建設用地的融資功能如何實現？我們認為，抵押和融資功能不足的主要原因在於：集體建設用地流轉的短期化傾向，“同地”不“同期”，進而限制瞭“同權”（抵押權）。而“同期”在一定程度上取決於集體組織的利益訴求。其次是集體建設用地流轉收益如何分配？我們認為，政府應基於公平性和普惠性原則獲得部分收益。土地征收中形成的增值收益大部分由政府獲得，盡管受到諸多非議，但這種土地制度對我國工業化和城鎮化發展發揮瞭重要作用，例如用於城市基礎設施建設、保障房建設、耕地保護投入等。就目前情況看，集體建設用地流轉，特別是在城中村以及近郊區，村集體幾乎獲得全部增值收益。這既對城市居民不公平，也對不在規劃范圍內更廣大的其他農村不公平。我們認為，應當在保障權利人良好的生產、生活和居住條件的基礎上，更加重視土地增值收益的普惠性和公平性。土地的使用和用途轉換，在杜絕“暴力”的同時，也要限制“暴富”。以廣州大學城南岸10平方公裡的土地開發為例，根據初步測算，土地出讓後實現收益約50億元，滿足村集體要求的補償資金約45億元，而計劃投資修建的一條過江隧道投資超過10億元，因為無法平衡收支，所以項目很難啟動。為此，我們對集體建設用地流轉提出幾點建議：加快轉變按土地所有制進行管理的制度，建立按用地性質管理的制度，並逐步統一使用年限和權利等。對集體建設用地，除保留一定比例的集體建設用地由村集體靈活決定流轉方式外，從保護使用權人的角度出發，鼓勵由以出租、轉租等短期流轉為主向出讓、轉讓等長期流轉為主轉變。建立集體建設用地流轉的管理平臺，遠期逐步納入統一的土地管理（流轉）體系，參照國有建設用地相同類型進行管理。以流轉管理平臺為基礎，鼓勵金融機構參與，為集體建設用地使用權人提供金融支持。強化規劃和稅收立法，通過規劃引導、稅收調節，引導集體建設用地利用方向和增值收益分配。對城區建設范圍內的集體建設用地，政府要放棄通過開發強度限制集體建設用地使用、將來進行征收的想法，允許村集體自行開發集體所有土地。強化規劃約束力，按分區情況進行開發密度和強度的控制，消除按所有制控制開發強度的約束。推進基礎設施建設投融資的市場化，允許村集體和民間資本按照相關規劃進行基礎設施建設和集體土地開發，並平等享有國有土地權益。通過提高土地增值稅稅率等手段，提高政府對集體建設用地增值收益分配的份額。 (作者單位：國傢發改委城市和小城鎮改革發展中心)

新聞來源http://news.hexun.com/2013-08-12/156998046.html

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